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https://repositorio.mpd.gov.ar/jspui/handle/123456789/5806| Título : | YC (Causa N° 177) -Mendoza |
| Fecha: | 27-jun-2025 |
| Resumen : | Un hombre, de nacionalidad burkinesa, ingresó a la República Argentina y solicitó protección internacional ante la delegación local de la Dirección Nacional de Migraciones (DNM). En esa oportunidad, no se le informó sobre su derecho a contar con asistencia letrada. En el marco del trámite, la Comisión Nacional para los Refugiados (CONARE) rechazó su pedido de reconocimiento de la condición de refugiado. Frente a esta decisión y con el objeto de ejercer su derecho de defensa, el hombre acudió a la Unidad de Defensa en materia no penal de Mendoza, a la cual otorgó poder para su representación. Asimismo, autorizó a la Comisión para la Asistencia Integral y Protección al Refugiado y Peticionante de Refugio de la Defensoría General de la Nación a realizar todas las gestiones que fueran necesarias para su defensa en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En ese contexto, contra la decisión que rechazó su solicitud, la Comisión interpuso un recurso jerárquico. Con posterioridad, la Unidad de Defensa –con la colaboración de la Comisión– interpuso ante la oficina local de la DNM un planteo de inconstitucionalidad del DNU 942/2024, que modificó la Ley General de Reconocimiento y Protección al Refugiado N° 26.165. Además, solicitó la remisión de las actuaciones a la CONARE a fin de que resolviera el recurso interpuesto. En subsidio, requirió la reconducción de la presentación como recurso judicial directo. En su presentación, sostuvo –entre otros argumentos– que el decreto había sido dictado en exceso de las facultades que la Constitución Nacional le reconoce al Poder Ejecutivo. Señaló que la norma instauró un régimen recursivo contrario al derecho de defensa y al debido proceso. Alegó, además, que el DNU dispuso la aplicación retroactiva de sus disposiciones, lo que implicó el desconocimiento de los derechos adquiridos de las personas cuyas solicitudes se encontraban en trámite recursivo al momento de su dictado. Finalmente, afirmó que el decreto sustituyó normas de fondo en materia de exclusión y cesación de la condición de refugiado, lo que alteró de manera sustancial el derecho a buscar y recibir asilo reconocido en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados. |
| Decisión: | La Sala A de la Cámara Federal de Apelaciones de Mendoza hizo lugar de manera parcial al planteo efectuado por la Unidad de Defensa en materia no penal. En consecuencia, declaró la inconstitucionalidad, en el caso concreto, de los artículos 4 y 5 del DNU 942/2024 y dispuso que debía mantenerse vigente el procedimiento establecido en la Ley N° 26.165, sin las modificaciones introducidas por el decreto. Asimismo, ordenó el reenvío de las actuaciones administrativas a la CONARE –o al organismo que corresponda– para que reasuma su competencia y se pronuncie sobre el recurso jerárquico. Finalmente, dispuso el archivo del recurso directo deducido en forma subsidiaria por la parte actora (jueces Pérez Curci, Pizarro y Castiñeira de Dios). Esta sentencia no se encuentra firme. |
| Argumentos: | 1. Refugiado. Decreto de Necesidad y Urgencia. Control de constitucionalidad. Control de convencionalidad. Razonabilidad. “[S]e puede observar que el DNU parece considerar que la denegación de la petición en sede de la Co.Na.Re. constituiría una 'primera instancia', frente a lo cual se podría acceder a la jurisdicción de la Cámara Federal de Apelaciones a través de un recurso judicial directo, que deviene así en una suerte de 'segunda instancia'. De acuerdo a ello, se puede inferir que estas modificaciones a una ley sustancial emanada del Congreso de la Nación, constituyen serias limitaciones al principio de control judicial suficiente (doctrina de Fallos 247:121; 328:651; entre otros). [E]n materia de decretos de necesidad y urgencia, el control de constitucionalidad debe asumir un estricto estándar, sobre todo teniendo presentes los efectos inmediatos que pretende surtir sobre la ciudadanía. La severidad en el análisis, resulta consecuencia de la naturaleza de la norma en cuestión, la cual se presenta con similar apariencia prescriptiva que una ley sancionada por el Congreso de la Nación. Entonces, esclarecida la ontología eminentemente legislativa de esos decretos, todo rebasamiento por parte del Poder Ejecutivo mediante la puesta en práctica de esa potestad, exige de un estricto control por parte de los otros poderes. En este punto, es conveniente considerar que, si bien es el Congreso quien tiene a su cargo el más inmediato control de las potestades legislativas ejercidas por el Poder Ejecutivo, eso no significa, en modo alguno, que dicha atribución desplace al control que los jueces deben realizar. [P]or consiguiente, ante la necesidad de resolver una cuestión concreta llevada a su conocimiento, un tribunal no puede dejar de realizar el test de constitucionalidad y convencionalidad pertinente…”. “[C]corresponde analizar si se verifican los presupuestos necesarios para el ejercicio de la potestad reglamentaria de necesidad y urgencia (de conformidad con lo dispuesto por el art. 99 inc. 3 de la CN). [E]n primer lugar, el Poder Ejecutivo Nacional, para justificar su proceder, se sustenta en datos fácticos que no aparecen debidamente acreditados con cita de fuentes oficiales, toda vez que las condiciones de excepcionalidad no pueden presumirse, más cuando establecen condiciones regresivas en materia de protección de los derechos humanos. Desde esa órbita, y conforme se pone de manifiesto en los fundamentos del decreto en cuestión, se hace alusión a la lentitud del trámite de los expedientes administrativo a raíz del número significativo de migrantes que realiza solicitudes de refugio, cuando la mora o falta de coordinación de la Administración en dar respuesta en un plazo razonable, ya sea por la existencia de trabas burocráticas, intervención de varios organismos, o la necesidad del otorgamiento de sucesivas vistas y traslados a las partes por la índole de la cuestión debatida, no sólo no puede constituir un eximente de su responsabilidad, sino que no puede perjudicar al administrado, restringiéndole en el caso las instancias recursivas para ejercer un efectivo derecho de defensa; todo en aras de lograr celeridad en los trámites administrativos y/o judiciales. Además, el art. 25 de la ley 26.165 (que no ha sido modificado), prevé que la Comisión Nacional para los Refugiados tendrá las siguientes funciones: '(…) h. Elaborar planes de contingencia para reforzar las tareas de la Secretaría Ejecutiva en casos de aumentos sustanciales de solicitudes de reconocimiento de la condición de refugiado y someterlos a consideración del Ministerio que determine la reglamentación para su aprobación anticipada. Se podrá solicitar la colaboración y/o asistencia de cualquier institución que, en razón de su competencia específica o su experiencia en la materia, se estime oportuno (…)' (el destacado no corresponde al original). Es decir, la propia ley prevé una solución en caso de aumentos exponenciales de solicitud de refugio, pero el DNU omite esa alternativa ya prevista y avanza en la limitación de las instancias recursivas…”. “Por otro lado, los considerandos del DNU refieren al incremento de solicitudes de asilo de personas provenientes de países de Medio Oriente, como a los dos ataques terroristas que se llevaron a cabo en nuestro país, para luego invocar que grupos terroristas y criminales internacionales, han utilizado el régimen de refugio para extender sus redes, por lo que se afirma que, la actualización y ajuste del actual sistema de refugio a la nuevas realidades mundiales y a las amenazas tales como el terrorismo internacional y la proliferación de armas de destrucción masiva, fortalecerá la capacidad del Estado Nacional para prevenir la infiltración de personas que podrían utilizar el instituto para perpetrar actividades ilícitas. En virtud de estas últimas consideraciones, se estima que, en este caso concreto, la normativa se encuentra reñida con los principios de razonabilidad y proporcionalidad exigidos por toda norma que limite derechos en tanto, el [actor][…] no proviene de un país de Medio Oriente, sino de Burkina Faso, que es un Estado situado en África occidental, y tampoco surge de la resolución administrativa que denegó la petición de refugio ni del expediente administrativo citado, que tenga antecedentes penales o que haya estado vinculado a ciertos actos u organizaciones terroristas o al crimen internacional, como para suponer que pone en serio peligro el orden público y la seguridad interior del Estado Nacional. Como corolario de lo expuesto, se concluye que la situación de urgencia no está lo suficientemente motivada en el decreto cuestionado, ni tampoco ha sido probada en la presente causa. La demandada no ha logrado acreditar las circunstancias de urgencia y necesidad que permitirían, de manera excepcional, saltear el trámite constitucional para la modificación de una ley, en un tema tan sensible como resulta ser la petición de refugio y asilo.En definitiva, la mera invocación de razones de urgencia o crisis del sistema por parte del Poder Ejecutivo Nacional, no resulta suficiente, en este caso, para acreditar la situación contemplada por el constituyente de 1994…”. 2. Cuestiones procesales. Debido proceso. Derecho de defensa. Principio de no devolución. Recursos. “[E]l DNU 942/2024 contiene disposiciones de corte aparentemente procesal, y si bien existe consenso en cuanto a que las normas de procedimiento son aplicables de manera inmediata […] el caso de autos impone algunas precisiones adicionales. Ello, en tanto que los aspectos de forma se encuentran de tal modo interrelacionados con principios sustanciales del derecho de los refugiados, que es imposible separarlos sin causar lesión al derecho de las personas a no ser devueltos a sus países de origen en caso de temores fundados de persecución (conf. criterio seguido por la C.N.C.A.F., Sala V, en autos 18686/2024 caratulados BL c/ EN – Vicejefatura de Gabinete del Interior – Co.Na.Re. Ex. 227194/02 – Resol. 320/2024 s/ Recurso Directo de Organismo Externo, el 15/4/2025). [L]os jueces, llamados a impartir justicia en un caso concreto en el que se ponen en tela de juicio normas reñidas con el ordenamiento constitucional, no solamente deben tener en consideración la Constitución Nacional sino, al mismo tiempo, […] contrastar la norma cuestionada con los instrumentos internacionales incorporados a la misma, efectuando de ese modo el llamado 'control de convencionalidad' (Corte IDH, 'Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile', sentencia del 26/9/2006, Excepciones preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, párr. 124 y 125). En ese entendimiento se observa, en primer lugar, como los arts. 4 y 5 del DNU 942/2024 –que establecen un procedimiento especial sumarísimo–, violentan el principio de irretroactividad de la ley, que refiere a la imposibilidad de aplicar una norma a hechos anteriores a la promulgación de la misma, cuyo objetivo no es otro que la estabilidad del ordenamiento jurídico y la seguridad jurídica, permitiendo que las personas puedan tener confianza en las leyes vigentes, eliminando la incertidumbre que generaría una variación en la legislación respecto a hechos ya realizados. De esta manera, en consonancia con la interpretación de los órganos del sistema interamericano de protección de derechos humanos, las cuestiones atinentes al status de los refugiados implican no sólo aspectos formales, sino también sustanciales. En este caso, aspectos aparentemente procesales del decreto pueden incidir en la cuestión de fondo, privando al refugiado de un conjunto de garantías mínimas inherentes al debido proceso, tanto administrativo como judicial, y ello puede alterar el resultado sustantivo del trámite de petición o de la litis (conf. art. 18 de nuestra Carta Magna y normas concordantes de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos con jerarquía constitucional anteriormente citadas). A diferencia de otras normas meramente procesales, la nueva normativa no tiene un efecto inocuo, sino que impacta de lleno sobre el derecho de defensa en materia de refugio, habida cuenta que: a) se establecen plazos exiguos para la impugnación de las decisiones (en contradicción con el art. 8.2 inc. c) de la Convención Americana); b) existe escaso margen para ofrecer y sustanciar prueba y c) se convierte prácticamente en final a la decisión de la única instancia que interviene (Cámara Federal), al eliminar no solo el recurso en sede administrativa, sino también la posibilidad de interponer acción contenciosa (en los términos de la ley 19.549) ante un magistrado de primera instancia. En efecto, se ha producido una modificación del procedimiento administrativo y judicial, en este caso sobre un trámite que ya estaba iniciado y en donde se había interpuesto un recurso jerárquico (en los términos del art. 50 de la ley 26165, texto original). Por consiguiente, la sanción, con vigencia inmediata, de un Decreto de Necesidad y Urgencia que incide sobre una impugnación administrativa en curso, afecta la operatividad del principio de confianza legítima, concebido como uno de los principios rectores del procedimiento administrativo (art. 1° bis de la Ley N° 19549), y judicial también. Más aún cuando el recurso administrativo del [actor][…] estaba pendiente de resolución hace más de seis años, sobre el cual la Administración nunca se pronunció, y ahora se pretende eliminar las instancias administrativas y judiciales que estaban a su disposición antes del dictado del DNU 942/2024. Lo expuesto no implica desconocer la jurisprudencia que establece que las leyes modificatorias de la jurisdicción y competencia se aplican de inmediato a las causas pendientes, en tanto la facultad de cambiar las leyes procesales es un derecho que pertenece a la soberanía (doctrina de Fallos 342:697), pero en el caso deben tenerse en cuenta los efectos que tales normas generan sobre los actos cumplidos y cómo la aplicación de aquéllas pueden influir sobre el ejercicio del derecho de defensa y las cuestiones de fondo. [E]s necesario que la decisión administrativa impugnada goce de una amplia revisión, teniendo en cuenta que está en juego el principio de no devolución, consagrado por las normas internacionales en la materia…”. “Lo expuesto también permite postular la vigencia del derecho a recurrir la sentencia, previsto particularmente en los artículos 8.2 h) y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que en el caso se ve frustrado ante la implementación de un proceso de instancia única. [E]n otro contexto normativo como el de las migraciones, aunque con claros puntos de contacto con la situación de las personas solicitantes de refugio, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha interpretado que el derecho de apelar una sentencia de primera instancia sólo puede ser objeto de restricciones cuando las normas específicamente las establecen (CSJN, 'Ojeda Hernández', del 10/07/2014). En este ámbito, el DNU N° 942/2024 sería el que expresamente limite las instancias recursivas al prever una instancia única. Sin embargo, precisamente el impacto que una regulación de estas características tiene sobre aspectos sustanciales en cuestiones de refugio y asilo, obligan a una interpretación particularmente estricta de normas procesales que, lejos de mejorar los derechos procesales del sujeto involucrado, los restringen de manera incompatible con el debido proceso. Y aun cuando se alegare que en materias no penales la doble instancia no tiene jerarquía constitucional (doctrina de Fallos 155:96; 310:1424; 313:1267; 315:698; 320:2145; 322:3241, etc.), nuestro Máximo Tribunal y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en los fallos 'Giroldi', 'Abella', 'Herrera Ulloa', entre otros, han establecido que la garantía de la doble instancia no debe ser ignorada por requisitos formales o técnicos. Se enfatiza que el acceso a una revisión legal, inclusiva y eficiente de las decisiones judiciales, es esencial para asegurar un proceso justo y salvaguardar derechos (conf. Fallos 318:514; Informe nro. 55/97, Caso 11.137 (Caso Juan Carlos Abella- La Tablada, Argentina. Fecha 18/11/1997; Caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de fecha 02/7/2004). [D]icho esto, sobre la base de una interpretación armónica de la disposición en los artículos 8 y 25 de la CADH, y de conformidad con lo dispuesto por la jurisprudencia interamericana, se puede concluir que el proceso sumarísimo previsto en el DNU impugnado no garantiza el debido proceso legal. En ese sentido, se observa una desproporción entre dicho procedimiento y las consecuencias que su aplicación tiene sobre la situación del actor, exponiéndolo al inminente riesgo de devolución a un territorio donde su vida, su seguridad, y su libertad podrían estar amenazadas, sin antes haber transitado las instancias recursivas que le posibiliten tener la oportunidad de acreditar los hechos alegados. Es decir, la normativa del DNU impacta sobre el ejercicio del derecho de defensa en juicio y puede influir en la decisión final sobre el tema de fondo. En el caso, podría precipitar, por una vía expedita, la denegación de la petición de refugio y su consecuente expulsión por la autoridad migratoria (salvo que en ese momento se encuentre comprendido en otro criterio de radicación según la ley 25871), sin una oportunidad efectiva para cuestionar, con todas las garantías, esa decisión. Esas restricciones al derecho de defensa que conlleva el DNU N° 942/2024, así como el hecho de que el actor ya había promovido la impugnación administrativa con anterioridad a la entrada en vigencia de esa modificación normativa, me lleva a concluir que no supera el test de convencionalidad, ya que vulnera preceptos recogidos en instrumentos internacionales con jerarquía constitucional. Amén de ello, como ya se dijo, tampoco supera el estándar de razonabilidad que cabe exigir de una norma jurídica de semejante transcendencia. En tal sentido, no se observa, al menos en este caso, la relación instrumental exigible entre el avance del Poder Ejecutivo sobre la ley y los objetivos que dicen perseguirse, sumado a que no se logra identificar la necesidad y la urgencia que impidieron que se haya realizado conforme al procedimiento ordinario de formación y sanción de la ley. De este modo, se torna procedente declarar la inconstitucionalidad de los artículos 4 y 5 del DNU 942/2024, debiéndose mantener el procedimiento establecido en la ley 26.165 sin las modificaciones introducidas por dicha norma…”. |
| Presentación de la Defensa: | https://repositorio.mpd.gov.ar/jspui/handle/123456789/5805 |
| Voces: | CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD CONTROL DE CONVENCIONALIDAD CUESTIONES PROCESALES DEBIDO PROCESO DECRETO DE NECESIDAD Y URGENCIA DERECHO DE DEFENSA PRINCIPIO DE NO DEVOLUCIÓN RAZONABILIDAD RECURSOS REFUGIADO |
| Jurisprudencia relacionada: | https://repositorio.mpd.gov.ar/jspui/handle/123456789/5618 https://repositorio.mpd.gov.ar/jspui/handle/123456789/5796 |
| Aparece en las colecciones: | Jurisprudencia nacional |
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